辰美法律全国各地陆续放开“单独二孩”政策已满一年。不过，从政策效果看，远低于预期。有相关专家认为，从当前我国社会发展形势和人口发展趋势看，仅仅放开“单独二孩”生育在促进人口长期均衡发展方面收效甚微，建议按照年龄段逐步放开二胎生育，用五年左右时间过渡到全面放开二胎生育。
遇冷“单独二孩”远逊于预期
2013年11月15日，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，这标志着“单独二孩”政策正式实施。
此后，各地具体政策陆续落地。新政实施之初，多项全国摸底调查和数据演算预测结果显示，单独二孩政策能够覆盖的目标人群数量在1100万对左右，单独且已育一孩家庭期望生育二孩的比例约为60%。而据多家机构测算，单独二孩政策后，每年新增出生人数将在100万到200万的水平间波动。
不过，从申请再生育的夫妻数量上，单独二孩政策的效果并不完全达到预期。国家卫生计生委计划生育基层指导司司长杨文庄透露，截至2014年底，全国共有106.9万对单独夫妇申请再生育。
单独二胎政策在地方上也“遇冷”，申请人数远少于预期。经上海市卫计委统计，目前上海进入婚育年龄的女性，有90%都符合双独或单独的政策，但申请二孩的比例还不足5%。上海市卫计委家庭发展处处长樊华表示，市民生育二孩的意愿低，养育孩子的成本高是原因；另外，社会竞争激烈，正处于事业上升期的女性不太愿意为了再生育而影响甚至放弃事业。
与公众低迷的生育意愿相对的，是我国人口结构的快速变化，以及由此引发的老龄化加剧和人口红利消失。国家统计局公布的数据显示，2012年中国劳动年龄人口明显出现绝对下降，比上年减少345万人。“劳动年龄人口首次呈现负增长，这是一个根本性变化。由于这个变化，资本积累、人力资本、劳动力投入都会受到一定影响，所以人口红利已经消失。”中国社科院学部委员蔡某预测，未来中国劳动人口比例会持续下降。
有专家预测，随着以劳动年龄人口减少为表征的人口红利消失，中国GDP潜在增长率预计将从1995年至2010年平均10.3%的水平，下降到“十二五”时期的7.6%。
在此背景下，现行生育政策加速调整已经迫在眉睫。在蔡某看来，中国的经济增长主要靠资本积累，其贡献量占经济增长比重达60%至70%。而资本积累的实质是人口因素带来的优越条件。过去中国通过资本积累来促进经济持续增长的重要依赖点在于：一是中国长期人口抚养比呈下降趋势，负担轻，所以成就了中国几十年来全世界最高的储蓄率；二是中国劳动力无限供给。
紧迫放开全面二胎十分必要
专家认为，仅放开“单独二孩”生育不利于人口的长期均衡发展。全面放开二胎生育已十分必要。
我国从高生育率向低生育率转变时间短、速度快。特别是90年代初进入低生育水平以后，生育率仍持续下降，目前已处于极低生育水平。而生育率下降的必然后果是人口结构的快速老龄化。根据联合国预测，世界65岁以及以上人口比例从7%上升至14%需要约40年时间，而中国可能只需要25年左右。
一位接受媒体采访的专家表示，为了保持较为适度的人口老龄化速度，仅仅放开“单独二胎”生育是不够的：“如果考虑生育二胎的意愿和能力，部分双独结婚原本就可以生育二胎，部分违反原计划生育政策已经生育二胎等因素，放开单独二胎生育对生育率的影响并不会太大，对于延缓我国人口老龄化进程的作用十分有限。”
他认为，我国劳动年龄人口已经进入下降通道，支撑经济快速发展的人口红利正在减弱。而且，多项预测结果表明，我国的人口增长速度已得到控制，如果没有大的生育政策调整，人口在2026年—2027年左右就会达到高峰，人口老龄化程度会快速上升。“虽然全面放开二胎生育也不能从根本上扭转我国老龄化趋势，但是政策的宽松会使出生人口增加，在一定程度上缓解人口老龄化的进程。”
南开大学人口研究所教授原某也表示，适度放宽生育政策，可以减缓人口老龄化进程、降低人口老龄化水平。生育政策越宽松，人口老龄化缓解程度越大。如果一直实行单独二孩生育政策，2030年人口老龄化水平为24.9%，2050年为34.0%；如果在单独二孩基础上再进一步实行普遍二孩，相同时点的人口老龄化水平分别为24.7%和33.1%，后者达到同一个老龄化水平的时间比前者可推迟1—3年。
根据中国人民银行研究局首席经济学家马某预测，假设第一步在2014年至2015年间在全国推行“单独”政策，即夫妻双方只要一方为独生子女即可生二胎；第二步从2016年开始在全国实行二胎化政策，即不论夫妻双方是否为独生子女，都可以生二胎。在这种“改革情景”下，全国妇女的总和生育率可以从目前的1.45在五年内逐步上升到1.66。
澳新银行大中华区首席经济师刘某某也表示，仅放开单独二胎政策，不会带来婴儿潮，未来十年内中国仅仅增加900万至1500万婴儿。但政策放松，却能为下一步改革积累更强的公众基础，并能够在中长期内增强经济发展的动力。
美国威斯康星大学学者、人口学专家易某某也认为，普遍二孩政策不会带来出生人口数量的井喷：“根据国家卫计委的说法，全面二孩的目标人群是“单独二孩”的10倍，那么从目前的“单独二孩”情况判断，如果“全面二孩”，在补偿性高峰的一两年内，每年只会多出生200万左右。如果根据国家统计局公布的近年的生育率为1.2，那么补偿性出生高峰期间，出生规模只能在1500万左右。”
易某某认为，中国早就错过了停止计划生育的时机。即便是全面停止计划生育，补偿性出生高峰期间，出生规模也难以达到1800万(甚至不到1700万)，没有什么可担心的。补偿性出生高峰之后，中国的出生规模将快速减少。台湾、韩国的社会发展水平超过中国大陆21年、23年，在鼓励生育的情况下，近年生育率只有1.1左右。这意味着中国即便鼓励生育，20年后生育率也将下降到1.1左右，今后面临的不是人口“快速增长”，而是人口的“急剧萎缩和老化”。
递进建议五年内全面放开
对于“单独二孩”政策实施效果，国家卫计委新闻发言人毛群安表示，因为是2014年才开始实施，不少家庭还在准备阶段，估计2015年会比2014年的数额增加。
不过，也有专家不认同这种说法：“2014年的数据已经显示出，申请人数是逐月下降的，不可能到2015年又发生逆转。”上海市卫计委官员更曾在公开场合呼吁，更多符合两孩政策的上海家庭应提出生育申请，因为对于家庭结构的稳定性和社会的发展而言，两个孩子更适宜。一位地方卫计委官员称：“不仅应鼓励符合单独二胎条件的人多生，更应该鼓励所有人都生，遗憾的是，全面放开二孩的具体时间表需要等国家政策。”
有专家提出，应该按照年龄段逐步放开二胎生育。为避免全面放开二胎造成出生人口在放开二胎生育后出现堆积现象，仍需要适当控制放开二胎的节奏，建议用五年左右的时间过渡到全面放开二胎生育。
具体建议分两步走：第一步，在当前实施“单独二孩”的基础上，从2015年开始放开30岁及以上妇女的二胎生育限制，允许其只有选择生育二胎。第二步，在实行年龄限制2-3年后全面放开育龄妇女的二胎生育，允许所有已婚育龄妇女生育二胎。
上述专家表示：“按照年龄段逐步放开二孩生育的好处在于：一是可以有效控制出生人口的增长情况，避免人口过快增长给社会公共服务资源配置造成过度压力；二是可以实现生育权利的平等，而不会像现在这样把部分人群限制在外。”
